Endra Dharmalaksana - Fenomena Legal Gap

Fenomena Legal Gap

By dwi agus prianto, sik, on 28-04-2009 14:40

Favoured : 63

BEBERAPA SUBSTANSI KRUSIAL DALAM UNDANG-UNDANG NO 32 TAHUN 2004 TENTANG PEMERINTAHAN DAERAH I. Pendahuluan Berangkat dari suatu asumsi bahwa tidak ada masyarakat dimana pun dan kapanpun yang tidak mengupayakan eksistensinya, pada perkembangan kehidupan yang lebih mutahir ketika kehidupan berbangsa dan bernegara menggantikan kehidupan-kehidupan lokal yang berskala kecil dan eksklusif, maka hukum mulai menampakkan wujudnya secara tertulis. Itulah hukum undang-undang yang ditulis dalam rumusan-rumusan yang lebih eksak, dibentuk atau dibuat melalui prosedur tertentu, dan terstruktur atau terlembagakan sebagai sarana kontrol yang jelas dan bersifat formal. Hukum undang-undang apabila dikaji secara mendalam akan diketahui sejauh mana aturan-aturan itu diikuti atau tidak diikuti, ditaati atau tidak ditaati oleh warga masyarakat dalam kehidupan mereka sehari-hari sebagai warga suatu bangsa. Kebermaknaan suatu peraturan perundang-undangan dapat dilihat dari semakin seringnya peraturan tersebut dipatuhi oleh warga masyarakat dalam perilaku sosial kehidupan sehari-hari. Namun, tidak jarang adanya peraturan perundang-undangan baru justru diabaikan oleh warga masyarakat. Keengganan masryarakat untuk mematuhi atau menjalankan aturan baru tersebut dapat dimaklumi mungkin karena kepentinganya tidak terakomodir didalam peraturan perundang-undangan yang dikeluarkan. Ketika proses akomodasi secara damai menurut hukum yang berlaku tidak mampu terlaksana sebagaimana mestinya, bisa jadi akan mengarah kepada timbulnya konflik dan sewaktu-waktu apabila faktor-faktor pendukung telah mencukupi, konflik akan memasuki wilayah adu kekuatan baik secara politis maupun fisik. Hampir telah menjadi rumus bahwa kebhinekaan senantiasa mengandung kerawanan-kerawanan. Bila kerawanan-kerawanan ini tidak mampu ditangani dengan baik akan memunculkan ketegangan yang mudah memicu konflik. Agar potensi konflik tidak mengarah menjadi kekuatan yang merusak, maka pejabat pemerintah, khususnya para kepala daerah harus mampu mengidentifikasi permasalahan-permasalahan yang berkembang di masyarakat. Salah satu peraturan perundang-undangan yang saat ini berpotensi menimbulkan konflik adalah Undang-Undang No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Tulisan ini dimaksudkan untuk mencari tahu tentang substansi mana dalam undang-undang tersebut yang krusial dan berpotensi menimbulkan konflik sebagai akibat dari adanya perbedaan kepentingan antara penguasa yang mewakili fihak otoritas sebagai pemegang kewenangan pembuat undang-undang dengan masyarakat yang merasa terabaikan kepentinganya. II. Substansi Krusial dalam UU No. 32 Tahun 2004 Sehubungan dengan perubahan tata politik dan diberlakukanya Undang-Undang No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, terdapat beberapa potensi konflik yang dapat membahayakan keutuhan negara. Salah satunya adalah konflik internal dalam masyarakat didaerah, yang dipicu oleh adanya ketentuan didalam pasal Pasal 209 “Badan Permusyawaratan Desa berfungsi menetapkan peraturan desa bersama kepala desa, menampung dan menyalurkan aspirasi masyarakat.” Tidak dipahaminya kebijakan dan isi kandungan hukum pada pasal tersebut oleh rakyat awam yang tersebar diberbagai satuan etnik dapat menyebabkan timbulnya cultural gaps dan legal gaps, bahkan mungkin bisa menjurus pada terjadinya cultural conflict dan legal conflict. Gap yang terjadi berkaitan dengan pasal diatas dapat diuraikan sebagai berikut, Jabatan kades secara adat istiadat dan kebiasaan umum berusaha diakui dan diakomodasi dalam UU No. 32 Th 2004. Salah satu bab-nya mengatur tentang pemerintahan desa. Pasal 203 ayat (3) menyebutkan "Pemilihan Kepala Desa dalam kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan diakui keberadaannya, berlaku ketentuan hukum adat setempat yang ditetapkan dalam Perda dengan berpedoman pada Peraturan Pemerintah". Keanekaragaman adat istiadat dan kebiasaan umum yang telah berlaku secara turun - temurun di suatu desa tidak saja membedakan antara satu desa dengan desa lainnya, melainkan juga antara satu daerah dengan daerah lainnya. Pada zaman Hindia Belanda sampai pemerintahan RI tahun 1979, desa di Indonesia diatur berdasarkan Inlands Gemente Ordonant No 83 Th 1906. Masa Orde Baru lahir UU yang mengatur Pemda yakni UU No. 5 Tahun 1979. Dengan terbitnya UU ini, sejarah mencatat dan membuktikan bahwa selama 20 tahun desa-desa se-Indonesia mengalami kemajuan pembangunan fisik dengan pesat. Rakyat desa dapat hidup dengan tenteram dan damai, tidak banyak terjadi kerusuhan masyarakat di pedesaan, demonstrasi, dan sejenisnya. Seiring dengan datangnya gerakan reformasi yang telah menggulung tatanan kemapanan Orde Baru, UU No. 5 Tahun 1979 yang merupakan produk Orde Baru tersebut dianggap sebagai suatu produk hukum yang bersifat sentralistik, otoriter, top down, dan harus diadakan perubahan. Maka lahirlah UU No. 22 Th 1999 yang mengatur tentang Pemerintahan Daerah yang kemudian diganti menjadi Undang-Undang No. 32 tahun 2004. Hal ini tentunya dengan nafas reformasi yang sangat kental. Desa diposisikan menjadi desa dengan pola dan gaya desa-desa yang ada di Amerika, dengan mengedepankan demokrasi di atas segala-galanya. Tujuannya demokrasi dapat tumbuh dan berkembang dengan baik di seluruh pelosok Nusantara , sehingga rakyat di pedesaan dapat hidup makmur dalam keadilan dan adil dalam kemakmuran. Pemerintahan Desa diatur dengan adanya lembaga legislatif desa yang diberi nama Badan Permusyawaratan Desa (BPD) dan Lembaga Eksekutif Desa (kepala desa beserta perangkatnya). Para jawara reformasi pembuat undang-undang berharap dengan lahirnya BPD dan Lembaga Eksekutif Desa, terjadi adanya check and balance, antara BPD dengan kades beserta perangkatnya, yang pada akhirnya akan menjadi mitra kerja memakmurkan desa. Kenyataan yang ada jauh panggang dari api. Berdasarkan data yang berhasil dihimpun oleh kantor Persatuan Perangkat dan Kepala Desa se-Jawa Tengah (Pradja), terdapat 85 % desa di Jateng, antara BPD dengan kades dan perangkat desanya, tidak dapat saling asah, asih dan asuh, tapi justru saling gasak, saling gesek dan saling gosok. Kehidupan masyarakat desa semakin tidak tenang, semakin ricuh, setiap hari silih berganti demonstrasi, unjuk rasa di sana sini sebagai akibat dari tidak searahnya kebijakan kepala desa sebagai pelaksana eksekutif dan BPD sebagai lembaga legislatif di desa. Desa semakin lama semakin tidak terkendali. Keadaan ini akhirnya menjadikan pemerintahan desa tidak dapat efisien dan efektif lagi di dalam menjalankan tugasnya mengemban amanat aspirasi rakyat yang telah memilihnya secara langsung. Perkembangan selanjutnya, para pembuat UU sampai pada kesimpulan bahwa efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah perlu dibenahi dan ditingkatkan dengan lebih memperhatikan aspek hubungan antarsusunan pemerintahan dan antarpemerintahan daerah, serta potensi dan keanekaragaman daerah. Tabel 1 Sejarah perkembangan Undang-Undang Pemerintahan Daerah No. PRODUK PERUNDANG-UNDANGAN ISI DAN SUBSTANSI KEBIJAKAN 1 UU 5/1974 Sentralistik 2 UU 5/1979 Regimentasi 3 UU 22/1999 Desentralisasi 4 UU 32/2004 Sentralistik Sumber; http://www.forumdesa.org/mudik/mudik3/editorial.php III. Pengabaian Berlakunya Hukum Rakyat Perseteruan akibat tidak searahnya kebijakan kepala desa sebagai pelaksana eksekutif dan BPD sebagai lembaga legislatif di desa, apabila dikaji secara mendalam sebenarnya merupakan akibat dari pengabaian hukum rakyat yang hidup ditengah-tengah mayarakat. Dilingkungan kehidupan masyarakat indonesia terutama tingkat pedesaan, sebenarnya sudah memiliki aturan hukum yang diyakini dan dijunjung tinggi sebagai mekanisme untuk menjaga keutuhan kehidupan mereka meskipun aturan-aturan tersebut tidak tertulis secara eksak. Secara turun temurun masyarakat pedesaan sudah mengenal cara musyawarah dalam menyelesaikan perselisihan diantara mereka ataupun musyawarah untuk merumuskan berbagai permasalahan yang menyangkut kehidupan mereka secara kolektif. Skema kehidupan seperti itu bisa bertahan lama pada masyarakat pedesaan karena pada umumnya tingkat kekerabatan dan keakraban mereka sangat baik. Hampir setiap saat mereka saling berinteraksi, karena hal tersebut sangat dimungkinkan. Warga dalam satu desa biasanya berinteraksi pada saat mereka bekerja di ladang maupun kebun yang saling berdekatan satu sama lain, saat belanja dipasar tradisional yang ada di desa, saat mereka pergi ke sungai untuk keperluan mandi ataupun mencuci pakaian sehari-hari ataupun saat mereka beribadah di masjid bagi yang beragama Islam. Tatanan seperti inilah yang menjadi pengikat bagi warga desa untuk tetap menjaga keutuhan, tatanan tersebut sudah cukup dan mampu menjadi sarana kontrol bagi warga untuk tidak melakukan perbuatan yang melanggar dan dilarang nornma sosial maupun agama. Sejalan dengan modernisasi dan pembangunan disegala bidang kehidupan, banyak kebijakan nasional yang telah dituangkan dan dipositifkan kedalam berbagai hukum undang-undang. Diantara hukum positif tersebut tidak menutup kemungkinan terdapat beberapa substansi yang berbeda dengan apa yang telah dilazimkan dan diadatkan dalam kasanah hukum rakyat. Pembentukan lembaga Badan Permusawaratan Desa (BPD) melalui hukum positif dalam UU No. 32 tahun 2004, merubah tatanan sosial dalam lingkungan masyarakat tingkat pedesaan. BPD dengan kewenagan yang diberikan dalam Undang-Undang menjadi kekuatan tandingan bagi lembaga eksekutif (Kepala Desa dan perangkatnya) dalam menjalankan pemerintahan. Desa yang selama ini telah berkembang dengan kesahajaanya sebagai ikatan sosial antar manusia dengan keakraban dan penghormatan pada nilai-nilai kekeluargaan dan musyawarah mufakat, tiba-tiba diposisikan sebaga komunitas modern yang segala sesuatunya diatasnamakan demokrasi dan persamaan hak. Suatu kondisi yang sangat kontradiktif dengan realitas sosial di pedesaan yang masih memegang erat penghargaan dan sopan santun pada yang lebih tua dengan konsep “andap asornya” . Lahirnya BPD yang kental sekali membawa nuansa demokratis dari konsep pemisahan kekuasaan (eksekutif dan legislatif) justru membuka pintu konflik di desa. Pemerintah berusaha memaksakan cara-cara demokrasi dalam pelaksanaan pemerintahan didesa, suatu hal yang beresiko apabila tanpa disertai sosialisasi, mengingat selama ini pemerintahan desa sudah berjalan dengan mekanisme hukum rakyat yang hidup dan diyakini secara turun temurun. Pada umumnya masyarakat memaknai demokrasi sebagai kebebasan dalam segala hal tanpa diimbangi dengan tanggungjawab. Keberadaa BPD justru dimanfaatkan oleh kelompok tertentu yang memiliki kepentingan berlawanan dengan kepala desa, BPD dijadikan sebagai jalan masuk untuk memperjuangkan kepentingan kelompok tertentu meskipun kadang-kadang cara yang digunakan tidak mencerminkan semangat demokrasi yang ingin ditegakkan dengan dibentuknya BPD. Metode-metode konfrontasi justru lebih sering muncul dari pada musyawarah mufakat yang sebelumnya menjadi ciri kehidupan desa pada umumnya. III. Kebijakan Mengatasi Legal Gap Pemerintah dan seluruh elemen masyarakat harus memandang bahwa Legal gap akan tersadari sebagai masalah dan tidak hanya dipandang sebagai fakta biasa, apabila the formal legal order dan the popular social order menurut kebijakan para penguasa negara sudah tidak sekadar dipandang sebagai dua yurisdiksi yang masing-masing diakui mempunyai ruang eksistensi sendiri secara terpisah. Kebijakan nasional segera berubah, dari yang menenggang dualisme ke yang tanpa kompromi hendak mengunifikasikan sistem hukum sebagai satu-satunya aturan yang berlaku untuk suatu negeri. Oleh karena itu, mulailah selisih perbedaan antara yang secara resmi diakui sebagai formal legal order dan informal popular legal order itu tersadari oleh para penguasa negara sebagai masalah, ialah masalah legal gap. Menyadari adanya masalah maka akan diambil langkah-langkah yang sistematis dan programatis untuk mengatasinya. Dalam persoalan legal gap, sekurang-kurangnya ada tiga langkah kebijakan yang bisa diambil dan dilaksanakan oleh badan-badan yang bertanggung jawab atas keberhasilan pembangunan hukum nasional. Langkah kebijakan pertama ialah langkah yang dikerjakan untuk banyak-banyak mendayagunakan wibawa sanksi hukum guna memaksa para warga dari kesetiaannya sebagai partisipan popular order ke kesetiaannya yang baru sebagai partisipan national legal order. Dalam konteks penolakan keberadaan lembaga BPD oleh masyarakat tingkat desa, pemerintah dalam hal ini Bupati apabila ingin mengacu pada upaya mendayagunakan wibawa sanksi dapat menggunakan kewenangan yang dimiliki. Dalam hal kepala desa menolak keberadaan BPD dan melakukan tindakan yang dinilai melanggar Undang-undang maka Bupati sesuai dengan ketentuan pasal 103 ayat (2) UU No. 32 tahun 20004, dapat memberhentikan kepala desa atas usul dari BPD. Kedua ialah langkah kebijakan yang dilakukan dengan cara yang lebih edukatif melalui penyuluhan dan membangkitkan kesadaran baru untuk maksud tersebut. Pemerintah dapat melakukan upaya sosialisasi dengan memberikan penyuluhan kepada masyarakat desa, bahwa tujuan hukum yang terkandung dari diaturnya lembaga BPD dalam UU pemerintahan daerah merupakan wujud keseriusan pemerintah dalam upayanya menegakan demokrasi hingga tingkat desa. Melalui mekanisme pemisahan antara kekuasaan eksekutif desa yang dijalankan oleh kepala desa dengan kewenagan legislatif oleh BPD, diharapkan tidak akan terjadi kesewenang-wenagan dalam menjalankan pemerintahan desa oleh kepala desa. Selain itu peluang untuk terjadinya manipulasi dan penyimpanagn penggunaan anggaran ataupun bantuan untuk masyarakat desa dapat di minimalkan karena ada lembaga BPD yang bisa menyalurkan aspirasi masyarakat apabila ada hak-hak warga yang tidak disampaikan atau justru di langgar. Melalui upaya seperti itu, diharapka masyarakat akan terbuka wawasanya dan memahami tujuan hukum pembentukan BPD. Ketiga ialah langkah kebijakan legal reform, yakni suatu langkah yang dikerjakan dengan cara melakukan revisi atau pembaruan atas bagian-bagian tertentu dalam kandungan hukum undang-undang yang telah ada sedemikian rupa agar hukum negara itu dapat berfungsi secara lebih adaptif pada situasi-situasi riil yang terdapat dalam kehidupan warga masyarakat. Apabila memang legal gap antara kepala Desa dan BPD terus berkelanjutan dengan ditandai oleh berbagai konflik yang disertai oleh tindakan-tindakan anarkis yang menimbulkan gangguan keamanan secara umum, sedangkan upaya-upaya penegakan kewibawaan hukum melalui penerapan sangsi serta upaya edukasi melalui penyuluhan tidak membuahkan hasil, mungkin pemerintah harus melakukan upaya legal reform. Upaya reformasi hukum untuk menemukan bentuk hukum baru yang lebih responsif dan memberikan penghormatan kepada hukum rakyat bukan sesuatu yang mustahil dilaksanakan, mengingat dalam sejarah pemerintahan daerah di Indonesia sudah beberapa kali berganti aturan hukumnya. Dalam praktiknya,ketiga langkah tersebut tidak selalu dilaksanakan secara terpisah melainkan secara bersamaan agar lebih bersinergi. Namun sinergis atau tidak, para penyimak akan melihat dan menilai manakah dari ketiga macam langkah itu yang hendak diutamakan oleh pemerintah. Boleh ditengarai bahwa semakin represif watak para penguasa pemerintahan akan semakin banyak saja ancaman sanksi digunakan (atau mungkin justru disalahgunakan). Sementara itu, semakin responsif karakter yang menjiwai para pejabat pemerintahan pengambil keputusan akan semakin besar kecenderungan untuk mempertimbangkan cara yang lebih edukatif dalam mempersuasi khalayak untuk mendahulukan ketaatannya kepada hukum undang-undang daripada kepada hukum tradisi. IV. Penutup Semangat UU No. 32/2004 memperlihatkan kuatnya kontrol dan mereduksi demokratisasi pemerintah desa. Semangat sentralistik-korporatis ini mengingatkan kita pada situasi desa berdasarkan UU No. 5/1979. Para penyusun UU No. 32/2004 tampaknya tidak begitu serius memperhatikan desa atau memandang desa dengan sebelah mata. Pola pengaturan yang diskriminatif seperti ini membawa konskuensi keberadaan desa yang kurang terhormat dan desa sekedar menjadi bagian (subsistem) dari pemerintahan daerah. UU No. 32/2004 memberikan "cek kosong" kepada kabupaten/kota untuk melakukan pengaturan terhadap desa. Eksistensi desa tidak ditempatkan sebagai entitas yang otonom dan harus dihormati melainkan berada di wilayah yurisdiksi atau merupakan substansi pemerintah kabupaten. Pada hal secara historis desa adalah komunitas lokal yang mempunyai pemerintahan sendiri (self-governing community), berwenang mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Dalam kontek demikian seharusnya desa diatur dalam ketentuan undang-undang tersendiri sebagai satuan pemerintah otonom yang hidup dan berkembang berdasarkan asal-usulnya jauh sebelum republik ini lahir. Namun untuk mencegah sejarah buruk pengaturan desa melalui undang-undang tersendiri yang akhirnya menimbulkan penyeragaman desa sebagaimana UU No. 5/1979 maka materi muatan undang-undang desa harus bersifat umum yang menyerahkan pengaturan lebih lanjut kepada daerah melalui Perda. Agenda ke depan yang harus dilakukan untuk memperkuat posisi, eksistensi dan kemandirian desa meliputi, pertama; merevitalisasi kewenangan asal-usul untuk desa adat dan kedua; distribusi kewenangan kepada desa. Revitalisasi kewenangan asal-usul selalu diperjuangkan. Revitalisasi ini mau tidak mau harus menengok kembali sejarah masa lalu. Nostalgia masa lalu memang selalu menimbulkan pertantangan, tetapi jika pertentangan ini tidak diputus maka selalu saja akan menanam konflik berkelanjutan di masa depan. Salah satu yang krusial untuk direvitalisasi adalah peneguhan entitas lokal sebagai kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai hak-hak kepemilikan terutama tanah yang selama ini paling krusial. Penyatuan antara desa negara dengan desa adat menjadi sangat penting yang kemudian ditetapkan batas-batas wilayah dan kewenangan lokal. Jika problem ini sudah clear dengan format "desa baru" maka langkah berikutnya adalah membuat perencanaan skenario masa depan yang berorientasi pada pembaharuan desa. Dengan terbitnya suatu kebijakan, maka selalu akan timbul adanya pro dan kontra. Para pihak yang kontra atau tidak setuju dengan kebijakan tersebut, seharusnya tidak perlu melakukan perbuatan yang anarkis. Marilah kita tempatkan hukum sebagai panglima, dan ini adalah proses pembelajaran bagi kita semua dalam mencari format terbaik penyelenggaraan pemerintahan desa dimasa datang. DAFTAR PUSTAKA Arend Lijphard, Democracies Paterns of Majoritarian and Consensus Marc Galanter, The modernization f Law, dalam Lawrence m. Friedman and Stewart Macaulay, Law and the Behavioral Science, (New York; The bobbs-maririll Companny Inc, 1997). M.P. Jain, Administrative Law Of Malaysia and Sngapore, (Malayan Journal Pte.Ltd; Kuala Lumpur, 1989) Mochtar Kusumaatmadja, Hukum, Masyarakat dan Pembangunan Hukum Indonesia, (Bandung; Remaja Rosda Karya, 1991) Sudir Santoso, Kerawanan Tata Pemerintahan Desa, (Suara Merdeka, 13 Oktober 2005) Soetandya Wignjosoebroto, Hukum dalam Masyarakat Perkembangan dan Masalah, Sebuah Pengantar ke Arah Kajian Sosiologi Hukum, (Malang: Bayumedia Publishing, 2008) Tubagus Ronny Rahman Nitibaskara, Paradoksal Konflik dan Otonomi Daerah, Sketsa Bayang-Bayang Konflik dalam Prospek Masa Depan Otonomi Daerah, (Jakarta; Peradaban, 2002) http://www.forumdesa.org/mudik/mudik3/editorial.php Siklus Undang-Undang Mengenai Desa

Last update : 28-04-2009 14:40